Raz-umno zavajanje

V času, ko se bolj ali manj pospešeno ukvarjam s svojim diplomskim delom "Vloga preiskave v mejnih in razmejitvenih sporih", mi misli hote in nehote uhajajo na drugo, sorodno področje, namreč predlagani, podpisani in obojestransko ratificirani arbitražni sporazum, o katerem se bomo državljani odločali v nedeljo.

K pisanju tega "prispevka" - ki sicer v nasprotju z besedo v ničemer ne prispeva k čimprejšnjemu zaključku mojih študijskih obveznosti - me je med drugim vzpodbudilo tudi dejstvo, da sem zjutraj v nabiralnik prejel že tretji izvod publikacije "Za arbitražni sporazum". Zadeva je lično oblikovana in urejena, pa tudi vsebinsko na prvi pogled, ko bralec preleti avtorje, naslove in poudarke, deluje resno, argumentirano in verodostojno.

Vendar se mi kot kritičnemu - in konkretnemu arbitražnemu sporazumu predhodno nenaklonjenemu - bralcu porajajo številni pomisleki pri praktično vsakem od prispevkov, ki jih publikacija vsebuje. Pri pomislekih in odgovorih na navedbe v publikaciji bom skušal slediti vrstnemu redu vsebovanih prispevkov.

"Imamo veliko razlogov, da verjamemo v svoj prav"

Uvodni prispevek predsednika države, z naslovom katerega se sicer ne bi mogel bolj strinjati, deluje zmerno in trezno ter navidez umirja "čustveno razgreto sfero", ki jo predsednik med vrsticami pripisuje za posledico "nerazumnemu nasprotovanju" arbitražnemu sporazumu. Ničesar spornega ne vidim v trditvah, da arbitraži dajemo naloge ter da mora skladno z besedilom sporazuma slednja določiti "stik" Slovenije z odprtim morjem.

Vendar pa zaključek, da arbitraži ne izročamo suverenosti - če se držimo besedila sporazuma - ni tako očiten, kot ga želi predstaviti predsednik države. Iz besedila namreč ne sledi, da bi morala arbitraža ugotoviti nekaj, kar že imamo, pač pa dopušča možnost, da gre pri "stiku" za interes Slovenije, ki je postavljen kot slovenski "samozavestni pogoj" rešitve mejnega spora. V tej drugi možnosti se skriva dvom, da slovenska stran ni prepričana, da ima Slovenija dostop do odprtega morja že na podlagi Temeljne ustavne listine, ki določa meje Republike Slovenije. Če bi bilo namreč slovensko stališče nesporno takšno, bi bilo določilo člena 3./(1)/(b) arbitražnega sporazuma odveč. V kolikor pa gre le za varovalko, ki naj izrecno opozori na tisto, kar je s slovenskega stališča pokrito že s predhodnim (1)/(a) določilom istega člena sporazuma, se poraja terminološko vprašanje pri besedi "stik". Če naj namreč "stik" pomeni teritorialni stik Slovenije z odprtim morjem, zakaj se in concreto nismo poslužili besedne zveze, kjer bi bili pomisleki o možnih pomenih odveč? Še posebej, ker mednarodno pravo takšno besedno zvezo pozna, medtem ko je "junction" pojem, ki je prepuščen vsakokratni tako ali drugače motivirani interpretaciji, pri čemer sam po sebi ravno zaradi svoje večpomenskosti ne zagotavlja ničesar.

V obeh primerih lahko Slovenija zaradi načina, na katerega je z določili sporazuma opredelila naloge arbitraže, tvega tudi svojo suverenost in skladno s pomanjkljivim in "nerazumnim" mnenjem Ustavnega sodišča, ki se v njem zavestno ni opredelilo do nekaterih bistvenih vprašanj (tudi o večini, potrebni za ratifikacijo sporazuma v Državnem zboru), pripelje do morebitne naknadne neustavnosti arbitražne odločitve.

Predsednik se v prispevku sklicuje tudi na ustavno pravo, načelo pravičnosti in "druge kategorije" (zelo me zanima, katere?) ter dobrososedske odnose. Nedorečenost nekaterih določil arbitražnega sporazuma ter odsotnost takšnih, ki bi Sloveniji zagotovila neprimerno boljše izhodišče v arbitraži, pa tudi skepsa velikega dela ustavnopravne stroke, ne govori v prid sklicevanja na ustavno pravo. Načelo pravičnosti, o katerem se zadnja leta veliko govori, v konkretnem primeru predstavlja namerno in škodljivo zavajanje (zakaj, bom podrobneje razložil v nadaljevanju), ki ne pristoji profesorju mednarodnega prava. O dobrososedskih odnosih pa prav tako ne bi izgubljal besed. Zgodovina slovensko-hrvaških odnosov na državni ravni je namreč po osamosvojitvi obeh držav predvsem zaradi samovoljnih (morda bi kdo raje videl besedo "samozavestnih") hrvaških dejanj zgodovina slabososedskih odnosov, pri čemer neodgovorna opustitvena dejanja slovenskih vlad - (ne)izvajanja pristojnosti - Hrvaške v mojih očeh ne opravičujejo niti ne bi smela vplivati na naša pravna izhodišča.

Če se v zaključku obregnem še ob stavek, da "Države iščejo rešitve spora skozi več faz v daljšem obdobju in na ta način pridejo do kristalizacije metod, ki pomagajo najti rešitev.", mi pri vsem razumu ni jasno, zakaj smo po daljšem obdobju tako hitro kristalizirali tako pomanjkljivo in potencialno škodljivo besedilo, in to v času, ko imamo edinstveno priložnost, da bi pogajalska izhodišča zaradi močnejše politične pozicije zastavili više (in ne niže) kot kadarkoli poprej. Zato se ne morem strinjati s predsednikovim sklepom, da čustva državljanom - ki nimajo sposobnosti, volje ali časa, da bi se ukvarjali z vsebinskimi možnostmi, ki jih pravno in dejansko odpira sporazum - zamegljujejo presojo. Morda bi bilo celo bolj prav, da se državljani namesto iz apatije do kasnejše rešitve slovensko-hrvaškega spora ali zmedenosti odločijo na podlagi čustvenih vzgibov ter tako zavrnejo instant kompromis, ki se lahko zelo verjetno izkaže za slabega.

Druga možnost je, da državljani po teleološki metodi a simili ad simile ocenijo poslovno sposobnost vladne garniture na drugih področjih in sklepajo, kakšna je verjetnost, da bi ista politika lahko v tako kratkem času postavila optimalna ali vsaj dobra izhodišča za rešitev mejnega spora.

"Pravična meja in trajen mir"

Predsednik vlade v svojem povzetku navaja 10 točk za arbitražni sporazum. Moram priznati, da ne razumem povsem, kaj imata prvi dve točki oziroma dejstvi, da je "arbitraža najstarejše pravno sredstvo mirnega reševanja sporov" ter da "se državi 19 let nista uspeli dogovoriti za pošteno in pravično rešitev mejnega spora", s konkretnim sporazumom. Arbitraži kot sredstvu mirnega reševanja sporov na osnovi predhodnega arbitražnega sporazuma nikakor ne nasprotujem. Imam pa vrsto pomislekov v zvezi s pravično mejo, ki naj bi jo zagotavljal konkretni sporazum, kar do neke mere velja tudi za "omogočanje vzpostavitve stanja na dan 25. 6. 1991", pri čemer sem do slednje teze še najbolj odprt. Menim pa, da bi sporazum z vnosom drugačnih in dodatnih določil lahko in moral omogočati še bistveno več.

O škodljivosti odlašanja (četrta točka) težko govorimo absolutno. Precej lažje je, če jo postavimo ob bok škodljivosti arbitražnega sporazuma v ratificirani obliki, in jo obravnavamo relativno. Ali lahko z odlašanjem dokončno zapravimo možnost za pravično rešitev ali je morda verjetnost, da isto storimo s potrditvijo arbitražnega sporazuma, večja?

Ob številnih polemikah o "stiku" (peta točka) oz. besedi "junction" je gotovo le eno - pomen, ki mu bo sledila arbitraža, bo znan le v primeru in šele, če bo arbitraža na podlagi konkretnega sporazuma sprejela odločitev. Ne spreminja pa to v oči bodečega dejstva, da bi se v izogib konfliktu lahko izrecno zapisalo "teritorialni dostop" ali "territorial access", ki ga za razliko od pojma "junction" pozna mednarodno pravo.

Šesta točka je ena bolj zgrešenih in odkrito zavaja bralca. Upoštevanje interesov Slovenije izhaja iz slovenskih stališč pri sestavi arbitražnega sporazuma - torej zahteva sporazum upoštevanje slovenskih interesov le do mere, do katere slovenske interese opredeljujejo izrecna določila sporazuma (poleg interesov, ki so za obe strani vključeni v okviru mednarodnega prava). O upoštevanju zgodovinskih okoliščin v sporazumu ni nikakršnega govora, kot tudi ne o tistem načelu pravičnosti (ex aequo et bono), ki bi lahko omogočilo upoštevanje teh okoliščin.

Naslednja, sedma točka, se lahko po svoji neprimernosti kosa s šesto. Ocen o tem, kaj bi nam nedvomno prisodila arbitraža in kaj bi nam nedvomno prisodilo meddržavno sodišče v Haagu, si ne more po mojem mnenju privoščiti nihče; lahko ostanemo le na ravni hipotez, ki so bolj ali manj verjetne. Vendar se da tudi pri postopku pred meddržavnim sodiščem v Haagu v določila vključiti načelo ex aequo et bono, kar omogoča 38. člen statuta sodišča. Takšna vključitev bi bila v vsakem primeru za Slovenijo ugodnejša kot vključitev besede "pravičnost", še posebej v angleškem prevodu "equity". Slednja namreč ne more biti substitut ali sopomenka prej omenjenega latinskega načela oziroma načela zunanje pravičnosti, saj je treba, če se želimo nanj sklicevati, omenjeno načelo - pa naj gre za ad hoc arbitražo ali redni postopek - vnesti izrecno v tej določeni obliki.

Gotovo je, da vsaka rešitev spora krepi ugled strani, ki ga rešijo (točka osem). Vendar ocenjujem, da je cena za takšno povišanje ugleda za nas nesprejemljivo previsoka, poleg tega pa z absurdno nizko izklicno ceno, ki jo predstavlja sporazum, na lastni rovaš krepimo predvsem hrvaški ugled, ki si ga sosednja država glede na svojo dosledno politiko pri mejnem vprašanju ne zasluži niti objektivno.

Kaj je v sporazumu takšnega, da omogoča Luki Koper kaj več kot na primer status quo ali katerakoli drugačna rešitev mejnega spora, ne vem. Mislim, da sva si v tem s predsednikom vlade pod deveto točko lahko edina.

Odločenost Slovenije za mir s sosedi in razumno rešitev mejnega vprašanja (deseta točka)? Mislim, da je za razumno rešitev spora ključna odločenost sosednje Hrvaške za mir s sosedi. Takšno odločenost bi Hrvaška izkazala s pristankom na uporabo načela zunanje pravičnosti (ex aequo et bono).

Omenjeno možnost je ponujal zadnji Rehnov predlog, ki pa ga je Hrvaška takoj odločno zavrnila. Slovenija bi svojo odločenost za isti cilj morala izkazati primarno z nepopustljivostjo pri pristopnih pogajanjih in kasnejši (ne)ratifikaciji hrvaške pristopne pogodbe (slednje je sicer sporno z vidika člena 9./(b) arbitražnega sporazuma, vendar je bolj sporno dejstvo, da je vlada v sporazum vključila obveznost, ki je objektivno ne more izpolniti, če opozicija ne zagotovi potrebne večine za ratifikacijo).

Konec koncev se lahko začne dosledno izvajati suverenost na slovenskih ozemljih. Interpretacija (prepovedi) enostranskih posegov v predmet spora kot enega ključnih pogojev, ki jih vsebuje mednarodnopravno načelo mirnega reševanja sporov, je lahko tudi na slovenski strani. Kot smo namreč dopustili, da je Hrvaška enostransko širila obseg predmeta spora, ga lahko sami enostransko zožimo kadarkoli. Argumenti za takšno potezo so vsaj pravno gledano enako močni (oziroma šibki) kot argumenti za pretekla hrvaška dejanja, pri čemer pa sicer radikalne poteze po potrditvi arbitražnega sporazuma ne moremo več verodostojno izvesti niti v teoriji.

"Dejstva o arbitražnem sporazumu"

Navedbe v zvezi z nekaj (i)zbranimi dejstvi o arbitražnem sporazumu v celoti držijo, tudi tista, da bo arbitražno sodišče kot edino pristojno za razlago sporazuma izdalo eno razsodbo o sporu. Če bo do razsodbe sploh prišlo, seveda. Naj namreč opozorim na to, da je časovnica, določena v sporazumu, v izrazit prid hitremu in nemotenemu zaključku hrvaških pristopnih pogajanj (ob predpostavki, da bo v zaključni fazi hrvaško pristopno pogodbo ratificiral slovenski parlament z dvotretjinsko večino).

V kolikor do razsodbe arbitražnega sodišča ne pride v predvidenem roku, bodo omejitve, h katerim se zavezujemo s sporazumom, ostale veljavne. Tudi (in še posebej) če pomislek o (ne)gotovosti ratifikacije zanemarimo, se poraja drugo vprašanje. Kdo in kako bo Hrvaško pripravil do tega, da bo v določenem roku (so)imenovala arbitre? V precepu lahko torej "upamo", da je sporazum za Hrvaško napisan tako ugodno (in mutatis mutandum), da bo hrvaška stran sama čimprej omogočila nemoten postopek. Se nam obeta Pirova zmaga?

"Kratka kronologija dolgotrajnega spora"

V razmeroma doslednem kronološkem pregledu dejstev se bom osredotočil na dve stvari: datum 25. 6. 1991 in zadnji Rehnov predlog.

V vsej zgodovini mejnega spora se kljub konsenzu o datumu, po katerem se presoja potek mej in ki izhaja ne le iz slovenske Temeljne ustavne listine, pač pa tudi iz hrvaške, s pogajalske strani ni dovolj doseglo za odgovor na ključno vprašanje: kje in kako so potekale meje med nekdanjima republikama oziroma novonastalima državama na omenjeni datum?

Kljub številnim člankom, predlogom, mnenjem in monografijam, arbitražni sporazum ne predvideva izrecno ustanovitve organa, ki naj ugotovi stanje in potek mej na omenjeni datum v okviru arbitražnega postopka (ali samostojno). Seveda lahko kot samoumevno vzamemo možnost, da bodo arbitri po potrebi ustanovili preiskovalno komisijo, sestavljeno iz predstavnikov različnih strok, ki bo ugotovila stanje in potek mej na omenjeni datum.

Vendar bi lahko enako samoumevno sklepali, da bodo arbitri že v okviru naloge določitve poteka kopenske in morske meje določili stik (dostop ~ do?) Slovenije z odprtim morjem, pa je bila določba izrecno vnešena v sporazum, pri čemer ni povsem jasno, kaj pravzaprav pomeni. Pravila režima uporabe morskih pasov poleg tega določa pomorsko mednarodno pravo, zato je ta naloga v primeru nesporne določitve teritorialnega dostopa Slovenije do odprtega morja razmeroma odveč.

Kako naj si torej razlagamo dvoličnost slovenske strani, ki je po eni strani v sporazum vnesla nejasne in dvoumne pojme, po drugi strani pa pričakuje, da vse relevantne postopkovne metode, ki bi lahko bile Sloveniji v prid, predpostavljamo kot same po sebi umevne, pa čeprav so v luči nekaterih izrecnih določil skorajda izključene?

Drugo vprašanje, vezano na zadnji Rehnov predlog, je, kaj daje Hrvaški do te mere "močnejše" pogajalsko izhodišče nasproti Sloveniji, da lahko brez nadaljnjega zavrne predlog, ki bi moral biti za Slovenijo edini sprejemljiv - in v kakšnem "inferiornem" položaju je Slovenija kot polnopravna članica Evropske unije, da na takšno in drugačno politiko izvršenih dejstev vztrajno pristaja?

Večkrat sem v polemiki zasledil stališče, da Hrvaške ne moremo prisiliti, da pristane na uporabo načela "ex aequo et bono". Zakaj pa ne? Sam ne vidim boljšega načina, kot da z uporabo omenjenega načela pogojujemo podporo pri vključevanju Hrvaške v Evropsko unijo. Izsiljevanje? Prej edini realen odgovor na hrvaško zavračanje dobrososedskih odnosov.

Intermezzo mednarodnopravne stroke

V nadaljevanju lahko preberemo stališče predstojnice Katedre za mednarodno pravo ljubljanske Pravne fakultete, ki poleg sicer nespornih ugotovitev zapiše tudi naslednje: "Z Arbitražnim sporazumom, ... , bo moralo razsodišče med drugim odločiti o stiku Slovenije z odprtim morjem na podlagi mednarodnega prava in pravičnosti, s čimer so zavarovani vsi vitalni interesi Slovenije ... ".

Ali so vitalni interesi karkoli manj kot celotno slovensko državno ozemlje in s čim so na podlagi omembe "pravičnosti" oziroma pojma "equity" pravno zavarovani bolj kot bi bili le na podlagi mednarodnega prava (zgodovinskih okoliščin, ki bi sledile iz nekega drugega načela, namreč ex aequo et bono, sporazum kljub nasprotnim trditvam zagovornikov ne omenja)?

"Zakaj je arbitražni sporazum boljša rešitev od sodišča v Haagu?"

Pod gornjim naslovom zasledimo pet trditev.

Prva predpostavlja, da so sodniki Meddržavnega sodišča v Haagu praviloma naklonjeni sredinski črti - mar slednje napeljuje na to, da arbitri sredinski črti praviloma ne bodo naklonjeni - in na kakšni osnovi? Drži, eden od petih arbitrov bo Slovenec. Vendar drži tudi, da bo eden od petih arbitrov Hrvat.

Točno določen namen in določitev uporabljenih pravil bi bila v prid Slovenije, če bi slovenska pogajalska stran bolje določila namen in uporabljena pravila. V obstoječem stanju ocenjujem, da gre zaradi tega pri domnevni prednosti dejansko za slabost.

Več kot le mednarodno pravo - ostaja zgoraj omenjeni pomislek glede obsega in predznaka pojma "več". Dejstvo, da se doslej stranki ali stranke še nikoli niso strinjale o uporabi načela zunanje pravičnosti (ex aequo et bono), ne pomeni, da se moramo možnosti, ki jo določa 38. člen statuta haaškega sodišča, vnaprej odpovedati. Prav tako je slednje načelo za razliko od dikcije sporazuma pravno dorečeno.

Ni tretjih držav - verjetno gre za prednost. Vsakega arbitražnega sporazuma, tudi dobrega.

Ažurnost postopka (tukaj so zagovorniki pozabili navesti še argument praviloma manjših stroškov arbitraže v primerjavi s haaškim sodiščem - morda ni naključje?) je prednost, če je sporazum dober. Sam vztrajam pri nasprotnem.

"Slovarček izrazov"

Problem vključenega slovarčka vidim predvsem v razlagi načela ex aequo et bono. Daleč od tega, da bi bilo z razlago kaj narobe, le ne vidim logike zagovornikov, da v publikaciji razlagajo načelo, ki ga v sporazum niso vključili - čeprav bi ga verjetno morali. Ali drugače - povejmo še, česa zagotovo ne bomo dobili.

Addendum

Menim, da omenjena publikacija vsaj na prvi pogled deluje verodostojno, vse priznanje tudi oblikovalcem in urednikom. V njej me moti tisto, kar me je motilo že ves čas vztrajnega zagovorjanja arbitražnega sporazuma - samozavestne trditve, ki naj bi bile nedvoumne in absolutno resnične, čeprav niso ne eno ne drugo. Moti me torej (sicer lepo zavita) vsebina.

Publikacija ob koncu zapiše: "... in za Prešernovo vizijo, da ne vrag, le sosed bo mejak". Te vizije ne smemo doseči tako, da se zaradi samozaverovanosti v naglici pogojno odpovemo suverenosti nad delom državnega ozemlja. Pa tudi ne moremo - v tem primeru bo vrag še vedno vrag, le nekoliko bliže ...

Četudi so nekateri argumenti proti arbitražnemu sporazumu pavšalni in populistični (morda tako delujejo tudi moji), sem mnenja, da za zavrnitev sporazuma povsem zadošča dejstvo, da Sloveniji ne zagotavlja "onkraj razumnega dvoma" največ, kar lahko na podlagi svojih argumentov pravno in dejansko iztrži. Dilema o tem, ali je sporazum najslabši možen, je odveč - menim pa, da je z gotovostjo izkazano, da niti približno ni dober, kaj šele najboljši. Vsekakor bi z veseljem videl dobro pripravljeno besedilo ob enotnosti slovenske politike, stroke in javnosti.

Vendar te enotnosti ni niti v politiki niti v mednarodnopravni stroki. Razdeljenost javnosti je bolj posledica obojega kot samoniklo dejstvo. Ali je prav, da v takem trenutku naglo tvegamo? Vsakršno tveganje, da izgubimo državno ozemlje, je po svoji naravi preveliko. Vendar smo tokrat soočeni s tveganjem, ki je preveliko tudi v luči relevantnih okoliščin in dejstev.

Rešitve za razliko od nekaterih ne vidim v tem, da z nepreglednega pogajalskega stopnišča mejnega spora, kjer smo v preteklosti večkrat padli po stopnicah ali obsedeli, na vrat na nos preskočimo na sredo tobogana, pri čemer je najverjetnejši cilj - ne glede na zatrjevani namen povzpeti se na vrh - spodaj.

Kljub meglenim izgledom upam, da bo Slovenija dočakala pogajalsko ekipo, ki bo iztržila tisto, kar ji po pravu in po pravici gre. Ki bo vztrajala na načelu ex aequo et bono ter proučila možnosti, ki jih ponujajo sicer nedorečena definicija "zgodovinskega zaliva" ter tista določila koncencije UNCLOS (2., 7., 10.), ki so Sloveniji lahko v prid. Ekipo strokovnjakov, ki ne bo politikantsko in enoznačno tolmačila lastnih strokovnih blamaž v smislu "geografsko prikrajšane države" (ki na srečo naših strokovnjakov ni nujno "država brez možnosti razglasitve izključne ekonomske cone" - in posledično brez dostopa do odprtega morja, pač pa lahko tudi "država, katere izključna ekonomska cona ne zadošča za zadostitev ekonomskih potreb" 70. UNCLOS).

Zaradi vsega naštetega sem odločen, da v nedeljo raje (s cmokom v grlu) prevzamem odgovornost za neuspeh, kot pa za negotove in vse preveč verjetne škodljive posledice arbitražnega sporazuma, za katerega me vztrajno prepričujejo, da je več, kot dejansko je - pri čemer bi lahko več, kot je, tudi bil - in moral biti.